一、高校建设工程项目及其内控管理的基本情况

(一)基本情况及特点

自上世纪末，我国持续发展高等教育，不断扩大招生。基于目前国家政策和人口数据，学界普遍推测我国高等教育即将普及化。由此较多学者认为，高校基建投入不断增大，用地规模和建筑规模仍处于持续高速增长阶段，但由于空间总量增长长期滞后于办学规模增长，将造成基础设施缺口不断增加。

1.高校建设工程项目特点

受高校的属性、功能、体制机制以及教学安排周期性等方面因素影响，高校建设工程项目主要有以下主要特点:

非营利性特点。高校区别于一般经营性社会建设企业，经费多由财政全额保障，最显著的特点是非经营性。其工程建设项目的主要目的是以学校教育事业发展规划为前提，用于保障学校教学、科研及满足基本办学条件的需要，其投资的主要目标是适应高等教育发展需求、改善办学条件、优化资源配置等。

多样性特点。高校保障基本办学条件的这一重要功能决定了高校建设工程项目类型多样化的特点，建设项目涵盖教学、科研、实验、实训、文体、办公、后勤服务及卫生设施等多种板块，各种建筑物和构筑物通常还根据使用入群不同设计不同的功能。

独一性特点。由于高校建设工程项目的非营利性和多样性特点，其建筑物和构筑物仅有保障功能，仅以满足本校教职员工工作生活使用，通常不进行重复建设。这直接决定了高校建设工程项目的独特性，工程项目往往没有以往固定经验可以借鉴，每一次的新建与扩建都有着新的任务和需求。

时效性特点。建设工程项目的四个关键指标为工期、质量、成本和安全，质量、安全是建设工程的基本，除此之外工期尤为重要。在高校范围，一般高校日常教学工作集中在每年3月至6月以及9月至次年1月，在此期间，各类工作紧张开展；校园内学生、教职工等各类人员密集，各类设施频繁使用，所以高校建设工程项目一般集中在寒假或暑假进行，同时要保证在开学前完工。这对高校建设工程各阶段工作提出了较高时效性要求，以保障施工过程在特定时段内进行。

重质量特点。高校属于社会公共事业领域，其建设工程项目一般由财政拨款保障，更加注重社会效益，工程质量是最重要的指标。不论是设计阶段、施工阶段还是后期维护，都区别于一般经营性工程项目的质量与成本控制体系，高校对工程质量进行严格控制，但对工程造价一般仅进行合理的控制。

2.高校建设工程项目管理发展与现状

自上世纪末的很长一段时间里，高校较多使用基建处型、工程指挥部型等广泛用于我国政府投资项目的管理模式，甚至目前仍有很多高校仍然采用类似的管理模式。随着政府投资建设工程项目的不断发展和增多，这些管理方法的缺陷不断凸显出来，主要表现在机构重叠、管理水平低、投资“三超”严重、人员配置过多等方面。在高等教育的不断发展的背景下，对高校硬件设置的要求不断提高，高校要在有限的资源条件下，通过建设工程管理达到高效配置资源的目的。近年来，高校范围内推行“代建制”，但该方式也存在较多风险点，高校建设工程项目管理仍有待加强和改进。

随着经济、技术和社会发展，建设工程项目的复杂性、长周期、组织复杂性等特点日益显著，这要求建设工程项目管理要不仅仅局限于工程项目质量管理，还要深度融合于工程项目各个阶段的各项工作，使建设工程项目管理成为相对完善的系统工程。目前，国家大力推进“放管服”改革，高校作为校内建设工程项目建设主体，拥有越来越大的自主权。而高校建设工程项目管理仍主要关注成本控制和施工进度控制等方面。伴随着我国建筑业和教育事业进入高质量发展阶段，高校建设工程管理应进行调整和更新，着眼效益最大化，更多关注建设工程项目集成化管理。这不仅需要高校有强有力的工程管理部门，还需要学校建立健全相对完善的工程项目管理系统，通过内部控制管理对工程项目进行全寿命周期的设计、管理、监督和评价，提高建设工程项目绩效。

(二)内控管理基本情况

1.工程项目管理现状与存在的问题

建设工程项目管理缺乏全面性。对于一般高校，由于行政管理分工负责的特点，通常工程项目管理部门的主要工作内容为完成程序性协调，在成本控制、合同管理等方面介入相对较少，其中一方面因素是管理团队的能力和知识水平。目前高校建设项目普遍归口特定职能部门进行管理，由于高校行政人员配置少，基建管理部门人员配比通常有缺口，且缺乏专业工程项目领域各专业的管理人才，相关人员也缺乏大型项目管理经验。基于以上原因，造成高校建设工程项目管理缺乏全面性，较多依靠第三方服务机构对相对应环节进行切块管理。

项目决策前期各项工作不重视。从表象看，政府投资项目较多存在投资概算模糊、设计质量差、施工过程大量变更和工程返工等问题，个别项目还存在工程造价超预算或概算的情况，这些在高校建设工程中也存在。这些问题与项目决策过程中调查研究不够充分、估算和概算不严谨、对前期审批手续等不重视等原因高度相关。

缺少系统规划与计划。高校工程项目通常在校园内，在校园这一相对集中的施工区域内，按照一般市场规律，统筹规划合并进行具有一定的价格优势，同时统筹规划统一实施，工程产品更具整体性，还可以减少不必要的更新。另外，前期准备工作是项目顺利开展的前提，而依照法律法规和规章制度开展的决策审批流程和采购程序是内部控制的必要环节和有效手段，是项目合法合规开展的保证；提前计划可以保证充足的前期准备时间，保证前期准备工作应服从内部控制管理体系，避免倒逼决策审批流程和必要程序，才能确保内部控制体系的完整健全和有效。

缺少精细化分类管理理念。高校建设工程项目种类众多，包括但不限于新建工程、土建工程维修、安装工程维修、绿化工程和应急抢修等类别；同时，还有因保证校内师生教学生活的正常开展而产生的紧急事项工程。不同类别的项目具有明显不同的特征，工程项目管理的重点也不同，故工程项目的价格和管理也应有所区别。

2.工程项目投资控制现状与存在的问题

对投资控制关注度不高。目前，在高校范围内，普遍存在忽视投资控制的情况，高校各级管理者更多关注的是建设工程项目总造价，忽略了工程项目全寿命周期投资控制。对高校建设工程项目成本控制的研究也多停留于制度建设层面，且重点关注工程建设项目实施设计、招投标和施工阶段。“相关人员认为项目成本增加是由于材料报价高及施工过程中对材料管理不善及其他原因造成的，所以相关人员往往在施工阶段才开始进行成本控制，而忽略了设计阶段的成本控制管理。”是一种较典型的观点。

缺少科学的投资控制理念。高校建设工程项目投资管理着眼于成本控制，忽略了项目在全寿命周期各个环节的支出与投资的绩效。针对成本管理，缺少对其进行综合管理，常常忽略对引起成本变化的各类间接因素进行控制，仅对施工过程中可见的直接引起成本变化的各项工作进行管理。缺少全过程、全方位的管理理念。同时，各类决策分析以定性分析为主，侧重制度、流程和人员建设与管理，缺少科学的量化分析。

3.工程项目审计现状与发展方向

工程项目跟踪审计主要有全过程跟踪审计和阶段性跟踪审计两种模式，但开展全过程跟踪审计普遍存在一定的困难，造成全过程跟踪审计实质仅是对全过程造价进行管理。高校建设工程审计应围绕工程项目资金、政府采购、合同、变更签证、材料价格、竣工验收和资产移交等方面展开，对项目前中后各关键环节存在的风险点进行审计。另外，早在2016年4月财政部颁布的《基本建设财务规则》涉及行政事业单位基本建设项目的前、中、后各阶段，特别强调了建设项目事后绩效评价。在世界范围，对政府投资项目的绩效审计已有应用，特别是在西方发达国家，早在上世纪50年代便已兴起。

在现阶段审计应在项目前期主动介人，发挥审计服务作用，通过审计提出建议，对项目决策和设计进行优化，推动建设工程审计由单纯的经济性审计向“绩效审计”“内控审计”方向发展，对制度、机构、人员、管理、效率、效益和环境等进行全方位客观评价。这对提高政府投资项目的管理和内部控制效果有很大的推动作用。

二、提升高校建设工程项目管理及内部控制体系的切入点

(一)队伍建设方面

一是提升人员专业能力和管理能力。工程项目的顺利、高效实施离不开有效的项目管理措施和手段，也离不开管理人员的专业能力、管理能力、组织能力和领导力，上述因素直接决定了工程项目管理的效能、管理的经济成本和时间成本，决定了工程项目可否达成成本、质量和进度的最优协同配置。

二是提升底层管理人员管理理念、认识水平。工程管理人员的专业能力和管理视野对工程项目有很大的影响，底层工程项目管理人员最直接接触项目相关信息、资料和建设工程项目各参建方，其认知水平和管理理念决定了提供管理层的决策依据，也决定了管理层的管理理念和决策能否准确传递至参建各方并得以实施和落地。

三是提升管理人员的责任意识。建设工程项目事多面广，没有绝对的对与错和最优解，只有更优解，管理人员尽可能考虑全面、细致，就能避免很多不必要的损失和风险；项目管理人员的责任心与技术能力及管理能力同样重要，发挥同样重要的作用。

(二)工程项目管理部门层面

对于具有一定数量、规模的建设工程项目进行管理，需要有相对健全的工程项目管理体系，科学的管理链条和运行机制是项目管理高效运行和有效管理的关键，能更大程度剔除人为因素，也能保证管理的延续性。要科学构建内部管理体系，提升管理理念，合理设置岗位、职责权限和职能定位。高校建设工程项目具有“小而全”的特点，高校建设工程项目管理主管部门在功能上类似于一般工程项目的甲方项目部，需要对建设工程项目的立项、设计、造价、施工、监理、验收、结算、维保等全方位、全过程进行管理。一些高校的管理架构将工程项目管理人员按项目划分，每个项目全过程由固定人员进行对接管理。从内部控制的角度看，工程项目管理岗位是直接掌握“三资一项目”的重点岗位，这样的管理模式缺少有效的制约机制，存在较大的风险点；虽然关键岗位人员可以采取轮岗的方式防范风险，但由于工程项目管理岗位对管理人员的专业背景有较高要求，会给轮岗机制带来较大限制。工程项目管理不同于高校一般管理岗位，应根据工程项目的特点和一般规律科学设计岗位及岗位职能、职责，并明确分级权限和工作界限，根据工程项目环节和工作内容设置工作岗位，将项目管理工作进行横向切割，使得同一项目不同岗位管理人员相互制约的机制。

(三)校级层面

一是建立健全内部控制体系。建设工程项目从决策至交付使用，涉及前期酝酿、采购招标、实施过程中管理、审计监督及财务报销和入账等方面多环节，只有着眼全局，建立健全分级、分类、分块的建设工程项目管理体系，使建设工程项目全寿命周期所涉及的采购、招投标、项目管理、运维、审计等相关职能管理部门职责权限明晰、相互独立、相互制约，才能形成闭环，保证工程项目合法合规开展，保证资产资金安全和有效使用，保证财务信息真实完整，有效预防舞弊和腐败，提高财政资金使用效率和效果。只有统筹考虑各相关部门工程项目管理职能，完善权责安排和制度设计，形成全方位立体的工程项目内部控制体系、制度体系和监督体系，才能形成有效的内部控制体系。

二是完善切合实际的管理机制。管理机制包括但不限于决策机制和沟通协调机制，决定了治理模式、组织能力、领导力和执行力。和实际情况适配的管理机制可以提升工程项目决策的准确性，降低决策风险，可以使决策精准执行、实施，还可以使建设工程项目全寿命周期所涉及的各相关职能管理部门顺畅、有效的沟通协调和运行。

三是建立健全分级分类管理体系。高校建设工程项目类多面广，不同类别、不同规模的工程项目具有不同的特点，需要有针对性的进行管理，才能达到较好的效果。根据学校常规工程项目特点和关键影响因素建立分类管理体系，针对关键影响因素设计适配的管理模式和流程，提高管理效率效果，降低管理成本。

三、结语

国内高校建设工程项目“建管用”一体，工程寿命周期成本均由财政保障，现阶段高校对建设工程项目管理和内部控制管理尚处于发展阶段，缺少针对性的研究。各级主管部门对高校建设工程项目管理和监督越来越重视，并不断提出新的探索与要求，高校内部审计在工程建设项目方面的力度也都不断加大。着眼内部审计和内部控制角度，建设工程项目领域的管理较多尝试和研究的空间，高校建设工程项目管理和内部控制领域，有较多行业经验可以借鉴，在紧抓高校建设工程项目特点的同时，创新高校工程项目内控体系、管理模式、内部审计方法，提升管理效能。